LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 81/93/org., sul ricorso
iscritto al n. 720/R del registro di segreteria, proposto dal sig.
Cultrera Alberto rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore La Rosa e
dall'avv. Enrico Restivo ed elettivamente domiciliato presso la stu-
dio dell'avv. Restivo in Palermo, via Notarbartolo n. 15, avverso il
provvedimento di diniego dell'applicazione dei benefici di cui
all'art. 9 della legge regione sicilia del 27 dicembre 1985, n. 53;
Uditi alla pubblica udienza del 3 dicembre 1992 il relatore, primo
Referendario dott.ssa Angela Silveri,
l'avv. Enrico Restivo ed il p.m. in persona del vice procuratore
generale dott. Antonio Dagnino;
Esaminati gli atti ed i documenti di causa;
F A T T O
Il sig. Cultrera Alberto, gia' dipendente statale in posizione di
comando presso l'assessorato del lavoro e della previdenza sociale
della regione siciliana dal 3 aprile 1979 al 31 luglio 1985,
collocato in pensione a domanda con decorrenza 1 agosto 1985 per
raggiunti limiti di servizio, in data 10 gennaio 1986 presentava
istanza per l'attribuzione dell'assegno mensile integrativo di
quiescenza previsto dall'art. 9, secondo comma, della legge regionale
siciliana del 27 dicembre 1985, n. 53 per il "personale statale, gia'
in posizione di comando presso l'amministrazione regionale a seguito
di trasferimento alla regione ai sensi dell'art. 2, collocato a
riposto a decorrere dal 1 gennaio 1984".
Dopo vari solleciti e quando era stato nel frattempo emesso da
parte del Ministero del lavoro e della previdenza sociale il decreto
n. 18924 del 26 luglio 1988 di liquidazione della pensione, la
presidenza della regione con nota n. 9614 del 27 settembre 1990
comunicava all'interessato che non era possibile accogliere la sua
richiesta poiche' l'art. 9 della legge reg. n. 53/1985 era stato
modificato dall'art. 16 della legge regionale 15 giugno 1988, n. 11
ed alla dizione "collocato a riposo" recata dall'art. 9 era stata
sostituita l'espressione cessato dal servizio per collocamento a
riposo di ufficio o per decesso".
Avverso il provvedimento di diniego del menzionato beneficio il
Cultrera ha presentato ricorso in data 13 novembre 1990 conferendo
procura speciale ad litem, disgiuntamente, agli avvocati Salvatore La
Rosa ed Enrico Restivo del foro di Palermo.
Egli lamenta, innanzitutto, violazione dell'art. 9 della legge
regione sicialia n. 53/1985 in relazione all'art. 11 delle
disposizioni della legge in generale approvate con r.d. 16 marzo
1942, n. 262. Afferma, in proposito, che la modifica di detto
articolo 9 apportata dalla legge reg. n. 11/1988 non puo' avere
efficacia retroattiva per il divieto di cui all'art. 11 delle
disposizioni sulla legge in generale e che, comunque, non puo'
incidere sul diritto quesito di chi ne aveva formulato tempestiva
richiesta di applicazione; diritto rimasto inattuato solo per le
inadempienze burocratiche dell'amministrazione.
Deduce, poi, violazione dell'art. 9 della legge reg. n. 53/1985,
in relazione all'art. 32 della legge reg. n. 11/1988 ed all'art. 10
delle disposizioni sulla legge in generale.
Sostiene, al riguardo, che la legge reg. n. 11/1988 non avrebbe
inteso disporre retroattivamente; ed in effetti in attuazione degli
artt. 10 e 11 delle disp. prel. al cod. civ., l'art. 32 ne fa
decorrere l'attuazione dal giorno successivo a quello della
pubblicazione e, cioe', dal 19 giugno 1988.
Lamenta, infine, violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione
in riferimento all'art. 16 della legge reg. n. 11/1988 ed all'art. 9
della legge reg. n. 53/1985. Sostiene, in proposito, che il
menzionato art. 9, introducendo l'assegno integrativo di quiescienza
calcolato per differenza tra il trattamento pensionistico spettante
al personale regionale e quello spettante al personale statale
comandato presso gli uffici regionali, aveva inteso eliminare
ingiustificate disparita' di trattamento tra dipendenti operanti
nella stessa amministrazione, collocati a riposo in analoga
situazione di qualifica ed anzianita'. Con la modifica introdotta
dalla legge reg. n. 11/1988 si e', invece, introdotta altra e piu'
grave disparita' tra soggetti uguali, discriminando solo in ordine al
fatto che ciascun dipendente venisse collocato a riposo a domanda per
raggiunti limiti di servizio ovvero "di ufficio e per decesso"; e
cio' in dispregio agli artt. 3 e 36 della Costituzione.
Il ricorrente chiede, in definitiva, che sia dichiarato il diritto
a percepire l'assegno integrativo di quiescenza ed, in subordine, che
siano rimessi gli atti alla Corte costituzionale.
In data 14 marzo 1991 si sono costituiti in giudizio la presidenza
della regione siciliana e l'assessorato regionale al lavoro ed alla
previdenza sociale a mezzo dell'avvocatura dello Stato, che non ha
pero' prodotto memorie difensive.
Il procuratore generale, nelle conclusioni scritte depositate il
17 marzo 1992, ha osservato che l'art. 16 della legge reg. n. 11/1988
non da' un'interpretazione autentica dell'art. 9 della legge reg. n.
53/1985; la norma, quindi, non avrebbe efficacia retroattiva,
limitandosi a sostituire il citato art. 9 a decorrere dalla data di
entrata in vigore della legge n. 11/1988 e, cioe', dal 19 giugno
1988. Pertanto, poiche' il ricorrente al momento del collocamento in
quiescenza aveva i requisiti per l'attribuzione del beneficio in
questione e considerato che detti requisiti sarebbero invece venuti
meno con la legge reg. n. 11/1988, ha chiesto l'accoglimento parziale
del ricorso con riconoscimento del diritto alla attribuzione
dell'assegno dalla data di collocamento a riposo (1 agosto 1985) fino
al giorno antecedente l'entrata in vigore della legge n. 11/1988 (18
giugno 1988).
Con memoria depositata il 12 novembre 1992 il ricorrente ha,
innanzitutto, contestato la tesi sostenuta dal procuratore generale.
Egli afferma, richiamando orientamenti dottrinali e
giurisprudenziali, che la non retroattivita' della legge equivale
alla non applicazione della legge nuova ai rapporti sorti nel tempo
anteriore alla sua emanazione e che, quindi, i diritti acquistati
sotto l'impero della legge precedente permangono sotto il vigore
della legge nuova, che non puo' essere applicata a fatti passati,
disconoscendo gli effetti gia' verificatesi. Cio' significa che, nel
caso concreto, il diritto del ricorrente a beneficiare dell'assegno
integrativo di quiescenza sorto in virtu' dell'art. 9 della legge
reg. n. 53/1985 non puo' venir meno per effetto dell'art. 16 della
legge reg. n. 11/1988, considerato che la disposizione ivi contenuta
non ha, come sostenuto il p.g., effetto retroattivo. Insiste, quindi,
per l'accoglimento integrale del ricorso. In subordine, conferma ed
amplia i motivi di illegittimita' costituzionale dell'art. 16 della
legge reg. n. 11/1988.
All'odierna pubblica udienza l'avvocato Restivo ed il pubblico
ministero hanno confermato le richieste formulate nei rispettivi atti
scritti.
D I R I T T O
La controversia pone non solo il problema dell'accertamento di un
diritto, ma anche quello antecedente e piu' impegnativo sul piano
logico giuridico di stabilire l'efficacia temporale dell'art. 16
della legge regionale 15 giugno 1988 n. 11 e, quindi, in ipotesi di
retroattivita', della possibile illegittimita' costituzionale di
detto articolo.
Per una giusta definizione di tale controversia, oltre che
cogliere l'esatto significato ed il limite di applicazione della
normativa coinvolta, occorre precisare la natura dell'art. 16 e la
sua coerenza con le norme costituzionali.
A tal fine va subito precisato che di regola alle nuove
disposizioni di legge non viene attribuito un carattere retroattivo,
a meno che l'efficacia delle stesse non venga estesa esplicitamente
ad una data anteriore a quella della loro entrata in vigore; e, nel
dubbio indotto dalla possibile ambiguita' del testo, deve
privilegiarsi l'interpretazione conforme al principio generale della
irretroattivita' posto dall'art. 11 delle disp. prel. al codice
civile. Restano, pero', escluse dall'ambito di applicazione di questo
principio le norme interpretative.
Va detto anche che, se e' vero che il principio di non
retroattivita' al di fuori della materia penale e' contenuto in una
legge ordinaria e non ha, quindi, una immediata rilevanza
costituzionale, e' altrettanto vero che una nuova norma puo' disporre
retroattivamente sempre che non violi alcun principio costituzionale.
E, nel caso particolare delle norme interpretative, la legittimita'
costituzionale delle stesse esige che debbano avere come unico fine
l'eliminazione delle diverse tesi interpretative che traggono origine
dalla difficolta' e dall'ambiguita' del testo; devono, cioe',
mantenere fermo il testo della legge che interpretano (cfr. Corte
costituzionale n. 155/1990).
Ora, la legge della regione siciliana 27 dicembre 1985, n. 53 - la
stesa che ha provveduto all'inquadramento nei ruoli regionali del
personale statale posto in posizione di comando in conseguenza del
trasferimento delle funzioni e degli uffici dallo Stato alla Regione
stessa - dispone all'art. 9, secondo comma, che a questo stesso
personale collocato a riposto non anteriormente al 1 gennaio 1984 sia
attribuito un assegno integrativo di quiescenza pari alla differenza
tra il trattamento pensionistico percepito ed il trattamento
spettante al personale regionale di corrispondere qualifica e pari
anzianita', ferma restando la misura massima prevista dal primo
comma.
Nel conferimento del diritto all'assegno integrativo di
quiescenza, l'unica restrizione prevista dalla legge del 1985 era,
dunque, quella stabilita con l'indicazione della data del 1 gennaio
1984; data che serve a delimitare i soggetti da prendere in
considerazione per l'attribuzione dell'assegno e che non ha alcuna
relazione con la decorrenza del diritto.
La successiva legge regionale n. 11/1988, nell'introdurre nuove
norme sullo stato giuridico ed economico del personale regionale per
il triennio 1985/1987, dispone all'art. 16 una integrale sostituzione
dell'art. 9 della precedente legge n. 53/1985.
Il nuovo testo dell'art. 9, secondo comma, prevede ulteriori
restrizioni per l'attribuzione dell'assegno, indicando come unici
destinatari del diritto i dipendenti statali comandati collocati a
riposo d'ufficio o per decesso, escludendo implicitamente, cioe',
quegli altri soggetti che sono andati in quiescenza a domanda.
D'altra parte, mentre dal testo dell'art. 9, secondo comma, della
legge n. 53/1985 non trapela nulla che possa indurre a pensare che il
disposto della norma debba avere effetto da data anteriore a quella
della sua entrata in vigore, dal nuovo testo di questo stesso comma,
laddove prevede che l'assegno integrativo di quiescenza debba essere
attribuito al personale cessato dal servizio "con decorrenza non
anteriore al 1 gennaio 1984 e fino alla data di entrata in vigore
della presente legge" (e, cioe', fino all'entrata in vigore della
predetta legge regionale siciliana n. 53 del 1985), risulta
chiaramente che la sostituzione di una norma con l'altra non puo' che
avere carattere retroattivo.
Se cosi' non fosse ci si imbatterebbe in una situazione di non
senso della legge, sia perche', pur disponendo con testo diverso in
un periodo in cui vige una precedente legge, non prevede la
sostituzione di quest'ultima a partire da quel periodo, sia perche',
dopo l'avvenuto inquadramento previsto dalla legge n. 53/1985, non
esiste piu' alcun soggetto che possa essere destinatario delle
disposizioni recate dall'art. 16 della nuova legge. Per il combinato
disposto di cui agli artt. 2 e 12 della legge reg. n. 53/1985,
infatti, il personale statale in questione cessa dalla posizione di
comando (salvo alcune ipotesi transitorie) o per inquadramento nei
ruoli regionali o per mancato esercizio del diritto di opzione
all'inquadramento stesso.
Chiarito il quadro normativo di riferimento e dopo aver messo in
luce la retroattivita' dell'art. 16 della legge regione sicilia n.
11/1988, occorre ora valutare la fondatezza della domanda del
ricorrente, tenuto ovviamente conto della tesi sostenuta al riguardo
dal procuratore generale.
Il ricorrente, gia' dipendente statale comandato negli uffici
regionali, collocato a riposo a domanda con decorrenza 1 agosto 1985,
sostiene che la modifica apportata dall'art. 16 non puo' trovare
applicazione nei suoi confronti, poiche' trattasi di norma ad
efficacia non retroattiva entrata in vigore, ai sensi dell'art. 32
della stessa legge, il 19 giugno 1988 e, cioe', in data successiva a
quella del proprio collocamento a riposo.
L'interpretazione sostenuta dal ricorrente non corrisponde alla
vera natura dell'art. 16 che, come abbiamo visto, ha forza
retroattiva; la posizione giuridica del ricorrente stesso rientra,
quindi, nella sfera di applicazione dell'articolo in questione, il
quale esclude dal diritto all'assegno integrativo di quiescenza tutti
i soggetti che, come l'attore, siano stati collocati a riposo a
domanda.
E va qui di nuovo ribadito che il disposto della norma di cui si
tratta non riguarda il collocamento a riposo ma la sostituzione del
testo dell'art. 9 con quello recato dallo stesso art. 16; ed e'
questa sostituzione che, per le ragioni esposte, ha forza
retroattiva, riguardando lo stesso personale preso a riferimento
dalla precedente legge n. 53/1985.
Tanto meno fondata e' la tesi sostenuta dal procuratore generale,
secondo cui l'art. 16 della legge reg. n. 11/1988, poiche' non reca
interpretazione autentica dell'art. 9 della legge reg. n. 53/1985,
non ha efficacia retroattiva.
Va sottolineato in proposito che di retroattivita' si parla non in
relazione a particolari categorie di norme ma con riferimento alla
possibilita' che il dispositivo estenda la propria efficacia al
passato; percio', oltre a quelle interpretative che lo sono per
natura e funzione, altre norme possono assumere carattere
retroattivo.
Nel caso di specie e' evidente che il testo recato dall'art. 16
della predetta legge regione sicilia n. 11/1988 e' innovativo e non
interpretativo dell'ordine giuridico preesistente; ma cio' che rende
retroattiva la norma ivi contenuta e' l'aver previsto che la
sostituzione di un testo all'altro debba aver effetto da data
anteriore a quella dell'entrata in vigore della legge.
Non trova alcun riscontro giuridico neppure l'altro assunto del
p.g. per cui, posta la non retroattivita' del predetto art. 16, si
debba riconoscere al ricorrente il diritto all'assegno integrativo di
quiescenza limitatamente al periodo intercorrente tra la data di
collocamento a riposo (1 agosto 1985) ed il giorno antecedente
all'entrata in vigore della legge n. 11/1988 (18 giugno 1988).
L'art. 9 della legge reg. n. 53/1985, infatti, non ha - come e'
stato evidenziato - carattere retroattivo. L'erogazione dell'assegno
integrativo di quiescenza, pertanto, non potrebbe avere decorrenza
dalla data di collocamento a riposo del ricorrente, essendo questa
precedente a quella dell'entrata in vigore della legge istitutiva del
beneficio (cfr. Corte conti, sez. giur. sic., n. 9/91/R del 7
febbraio-13 giugno 1991).
Non esistendo, d'altro canto, alcuna espressione del testo recato
dall'art. 16 della legge reg. n. 11/1988 che possa far pensare ad una
cessazione del diritto con l'entrata in vigore della stessa legge n.
11/1988, sospendere l'erogazione dell'assegno, in ipotesi di non
retroattivita' della norma, sarebbe un atto del tutto illegittimo ed
arbitrario.
Dalle argomentazioni sopra esposte emerge, quindi, che il caso
all'esame va risolto alla luce delle disposizioni recate non
dall'art. 9 della legge reg. n. 53/1985 ma dall'art. 16 della legge
reg. n. 11/1988. Con la conseguenza che, trattandosi di collocamento
a riposo a domanda e non d'ufficio, il ricorso dovrebbe essere
respinto per carenza delle nuove condizioni soggettive introdotte da
quest'ultima legge.
Resta, peraltro, da verificare se - come dedotto dal ricorrente -
debba fondatamente dubitarsi della legittimita' costituzionale della
norma in discorso e se debba, quindi, sospendersi il giudizio
rimettendo gli atti al giudice delle leggi.
La questione e', in realta', rilevante e non manifestamente
infondata.
Sul punto della rilevanza e' sufficiente considerare che se la
norma fosse dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in
cui limita l'attribuzione dell'assegno integrativo di quiescenza al
personale collocato a riposo d'ufficio o per decesso, con esclusione,
quindi, dei casi di collocamento a riposo a domanda, il ricorrente
avrebbe diritto alla liquidazione di tale assegno, essendo stato
collocato a riposo a domanda nel periodo preso a riferimento della
norma stessa.
Sul punto della non manifesta infondatezza ritiene il collegio che
la disposizione in discorso contrasti con gli artt. 3 e 36 della
Carta costituzionale.
Va ribadito, in proposito, che l'intento della legge reg. n.
53/1985 era quello di pervenire, tramite l'inquadramento nei ruoli
regionali, ad uniformita' di trattamento giuridico ed economico del
personale regionale e del personale statale che aveva operato per
l'Amministrazione regionale permanendo in posizione di comando.
Anteriormente all'emanazione di questa legge, per sopperire al
ritardo nell'operazione di inquadramento, lo stesso intento
perequativo era stato perseguito, in materia di trattamento economico
di attivita', dalla legge reg. 28 dicembre 1979, n. 254 che, all'art.
3, aveva previsto per il personale di cui trattasi l'attribuzione di
acconti in misura dell'ottanta per cento dei miglioramenti
retributivi stabiliti per il personale regionale e dalla legge reg.
29 dicembre 1980, n. 145 che, all'art. 55, disponeva la
corresponsione di una indennita' mensile pari alla differenza tra la
retribuzione statale e quella percepita dai dipendenti regionali di
uguale qualifica ed anzianita'. Il trattamento pensionistico del
personale statale comandato era, invece, ancora rapportato alla sola
retribuzione statale.
In tale contesto va letto il disposto di cui all'art. 9, secondo
comma, della legge regione sicilia n. 53/1985, che istituisce
l'assegno integrativo di quiescenza in favore di quei soggetti che,
pur virtualmente inquadrabili nei ruoli regionali, restano esclusi
dall'inquadramento perche' collocati a riposo prima dell'entrata in
vigore della stessa legge n. 53/1985.
Da questa angolatura l'assegno integrativo appare omologo
all'indennita' retributiva mensile introdotta dall'art. 55 della
legge reg. n. 145/1980 ed ha, quindi, lo scopo di perequare il
trattamento pensionistico dei soggetti in questione con quello del
personale statale transitato nei ruoli regionali che, ai sensi
dell'art. 9, primo comma, beneficia di pensione liquidata secondo la
normativa regionale.
Il disposto di cui al predetto art. 9, secondo comma, della legge
regione sicilia e' ad applicazione generale, riguardando tutto il
personale statale comandato collocato a riposo con decorrenza 1
gennaio 1984. Con tale norma, quindi, il legislatore siciliano ha
voluto, da un lato, sancire il principio della parita' retributiva in
ambito pensionistico tra dipendenti che, pur essendo formalmente
appartenenti a ruoli diversi (statale e regionale), avevano operato
per la stessa amministrazione regionale; e, dall'altro, garantire
proporzionalita' ed adeguatezza del trattamento pensionistico in
rapporto al trattamento economico di attivita' percepito dallo stesso
personale comandato.
La normativa in discorso risulta, quindi, conforme ai principi di
uguaglianza ed adeguatezza del trattamento pensionistico quale
retribuzione differita, contenuti negli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
Non altrettanto puo' dirsi per l'art. 16 della legge reg. n.
11/1988.
Innanzitutto la norma appare non conforme al criterio di
ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione, cui deve ispirarsi il
legislatore nel porre norme ad efficacia retroattiva.
L'irretroattivita', afferma costantemente la Corte costituzionale,
rappresenta una regola essenziale del sistema cui, salva una
effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente
attenersi in quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un
indubbio cardine della civile convivenza e della tranquillita' dei
cittadini (cfr. sentenze nn. 210/1971, 36 e 349 del 1985 e 155/1990).
Nella specie appare irragionevole disporre la sostituzione
retroattiva di un testo di legge che non solo rispondeva
adeguatamente alla situazione giuridica che l'aveva ispirato, ma che
doveva avere applicazione su una categoria di soggetti ben
circoscritta nel tempo ed in via di esaurimento. La norma in
questione risulta ancor piu' priva di logicita' se si pensa che e'
stata emanata quando era gia' sorto, in capo alla totalita' degli
interessati, il diritto a percepire l'assegno integrativo istituito
dalla precedente legge reg. n. 53/1985.
La modifica apportata all'art. 9, secondo comma, della legge n.
53/1985, escludendo dal beneficio pensionistico il personale statale
comandato collocato a riposo a domanda, introduce, inoltre, nei
confronti della restante parte di personale, una non giustificata
disparita' di trattamento ecnomico. E' del tutto illogico, infatti,
e, quindi, in contrasto con il principio di uguaglianza recato
dall'art. 3 della Costituzione, discriminare quel personale perche',
in attuazione di un altro diritto garantito dall'ordinamento, e'
stato collocato a riposo a domanda, dopo aver prestato opera
retributiva per l'Amministrazione regionale con decorrenza dal
trasferimento delle funzioni dallo Stato alla regione, non
diversamente dai dipendenti statali comandati collocati a riposo
d'ufficio.
Infine, negando il diritto all'assegno integrativo di quiescenza,
viene conseguentemente negato anche il diritto, garantito dall'art.
36 della Costituzione, alla proporzionalita' ed adeguatezza del
trattamento pensionistico alla retribuzione percepita in attivita' di
servizio; retribuzione che, come si e' detto, comprendeva
l'indennita' mensile introdotta dalla legge reg. n. 145/1980 e, prima
ancora, gli acconti previsti dalla legge reg. n. 254/1979.
Per le considerazioni sopra esposte ritiene il collegio che l'art.
16 della legge reg. n. 11/1988 sia manifestamente in contrasto con
gli artt. 3 e 36 della Costituzione, nella parte in cui non prevede
che l'assegno integrativo di quiescenza sia corrisposto anche al
personale statale comandato collocato a riposo a domanda.